提高自身防范意识 远离非法集资陷阱

治主要维系包括立法权在内的专业化科层体制的运转。

跨地域的、需要全国统一标准和资格的事务，显然与中央授权民主更相关，更需要体现行政一体，对上级政府负责就具有优先性。该规定是处理国家统一权威与有效治理这一重大问题的关键规则，但其内涵的模糊给理论和实践带来困惑。

四、地方政府双重负责的差异化内涵 地方政府双重负责体现了《宪法》对央地关系、议行结构的动态平衡理念。[4]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第148页。可以说，政府委员会与人大的关系，本质上就是政府与人大的关系。……构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。如果资金主要来自上级，则对上级政府负责为主，地方人大可以协助监督。

因而，第110条中上一级国家行政机关应当在整体意义上理解，不能成为对上级政府工作部门负责并报告工作的规范依据。由此逻辑推演，地方人大对地方政府的约束能力显然弱于上级政府。在人民代表大会制度之下，这种功能分化、职权分工的权力逻辑，是国家机关分工负责原理的要求，本质上是民主集中制原则的要求。

跨地域的、需要全国统一标准和资格的事务，显然与中央授权民主更相关，更需要体现行政一体，对上级政府负责就具有优先性。该规定是处理国家统一权威与有效治理这一重大问题的关键规则，但其内涵的模糊给理论和实践带来困惑。四、地方政府双重负责的差异化内涵 地方政府双重负责体现了《宪法》对央地关系、议行结构的动态平衡理念。[4]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第148页。

可以说，政府委员会与人大的关系，本质上就是政府与人大的关系。……构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

如果资金主要来自上级，则对上级政府负责为主，地方人大可以协助监督。因而，第110条中上一级国家行政机关应当在整体意义上理解，不能成为对上级政府工作部门负责并报告工作的规范依据。由此逻辑推演，地方人大对地方政府的约束能力显然弱于上级政府。尽管《共同纲领》时期尚无双重负责的组织基础，但它是地方政府宪法地位变迁的重要起点，也是孕育双重负责规则的根本法源泉。

此外，政务院的职权并非只是行政性质的，它执行的国家政务不限于行政事务。第二种方案则需要进一步讨论双重负责的主次顺序问题。由于横向上不对立法、行政以及审判、检察等各种权力作出区分，它们都被作为一级政权的组成部分，由各种权力融合在一起的一级政府来行使，因此中央与地方、上级与下级基本上只呈现出层级整体之间的纵向关系，即块块关系。而对于从属于本地方的行政事务，上级政府的领导主要体现为基于规则的监督，并且避免以直接方式为之，可以采取诱导、建议或评估等柔性监管方式，责任追究也应由地方人大主导。

[34]前注[18]，刘少奇文，第229页。（二）1954年宪法：作为行政机关的政府与双重负责条款的生成 与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是，1954年宪法仅把各级人大规定为人民行使权力的机关。

在非地方性方面，下级政府要受上级政府并最终受中央政府的领导，其基础在于行政事务的层级分工。但是，二者在内容、表现形式与监管方式等方面存在差异。

地方人大周期性的选举、审议和监督活动能够不断整合民众利益，为政府行为提供了动力与边界。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。垂直管理具有塑造和调整上下级政府关系的功能。近年来，地方各级人大常有专题询问，专门针对地方政府整体效能或者具体领域或事项的行政效能。宪法起草委员会未予采纳。[52]前注[13]，杨向东书，第143页。

基于上述目标的差异性，两种报告工作在内容和形式上应有明确区分。与之对应，地方政府也有两种职能：一是执行上级政府委派的行政事务，二是领导和管理本地方行政事务。

如果没有相对明确的政府间事权分配，那么，下级政府就会演变为上级政府施政的地域代理人，对地方人大负责的动力和效果就会降低。稍晚制定的大行政区人民政府委员会和省、市、县人民政府的组织通则均规定，各级地方人民政府委员会是地方政权机关。

在1954年宪法制定前后，地方政府是地方人大的执行机关，同时行使本级人大常务机关的职权，这是当时比较普遍的观念。这还是议行合一的思路。

[36]地方人大在设立常委会之后，能够经常性的对政府工作有一定的制衡作用，对正确决策、减少失误有好处[37]。[10]这体现出地方政府双重负责的外观，但当时的政府与1954年宪法时期的政府明显有异，此种双重负责只具有单重意义。此时，共同意志基于它在不同领域和地域的需要而分出层次，由地方各级人大和各级政府来落实。[46]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第133页。

按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。[15]崔玉娈：《1949-1954年中央行政体制相关问题略探》，载《党的文献》2008年第2期，第73页。

[5]诚如有学者指出的：在双重领导体制下，地方行政机关究竟应当以同级人民代表大会的意志为转移，还是应当以上级行政机关的意志为转移，这是影响我国行政法治进程的问题。在议行分离的结构下，上级政府对下级人大的直接介入不再具有正当性。

这一思路在《共同纲领》中得到继承。地方政府对产生它的人大负责，体现了对民主意志的尊重和对地方人民利益的维护。

[32]这其实是强调将权力分配给最适合行使的机构[33]，以实现决策正确与执行高效。就此，《行政复议法》将海关、金融、国税、外汇管理等确认为实行垂直领导的行政机关，上述领域并非必然都具有超地方性，在规定方式上尚非组织法，只能认为是对管理政策的法律化。实践中，上级对下级政府的责任追究除考虑法律效果外，往往受到社会效果的影响，两种效果应当在规范层面得到统一。1954年宪法草案在向全民征求意见时，曾有意见提出地方人大设立常委会。

这种观念与传统的权力理论有类似之处。分权的目标是，一方面使中央或上级保留最终控制权，但这种控制权限于特定范围和方式，另一方面使地方或下级获得广泛自主权，但这种自主权不超出特定地域和事项。

地方政府来自地方人大的行政权，与来自上级政府直至国务院的行政权，二者终极一致，是并行、可协调的，不应产生冲突。[8]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过。

又由于意志是分层的，全国性意志对各个地方都具有约束力，地方便是落实全国性意志的必要单元。在现实中，地方人大尚未普遍建立，这种负责未能实际运行。